对话郑永年：中央刚发布的这一区域规划，有何战略考量？

原标题：对话郑永年：中央刚发布的这一区域规划，有何战略考量？

图片来源：视觉中国

文侠客岛

2019年2月18日晚间，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，全文2.5万字左右。

作为国家级重大战略，粤港澳大湾区从去年写入政府工作报告以来，一直为外界广泛关注。昨晚的《新闻联播》在描述这一战略时，再次使用了“习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动”这样的描述，规格可见一斑。

对中国来说，粤港澳大湾区意味着什么？这份近期规划到2020、远期规划到2035的重大纲要，对粤港澳地区、乃至对于中国来说将带来什么？

从2016年开始，华南理工大学公共政策研究院（IPP）就对这一规划开始了论证与政策建议。今天，我们与IPP的领导者郑永年教授，就此话题进行了一番探讨。以下是我们的对话实录。

侠客岛：从去年两会政府工作报告中提出“粤港澳大湾区”，到今年两会前规划纲要落地，中间经过了接近一年时间。去年我们在专访霍启刚等粤港澳地区代表委员的时候，大家对此也有相当程度的关注。为什么纲要出台的时间这么长？

郑永年：从概念到政策确实需要很长时间，也显示出高层的重视。中国的创新实践有很多形式，早期80年代沿海经济开发特区，十八大后的自贸区，都是如此。这次花这么长时间，我想主要是为了避免“为了创新而创新”，避免为了特区而搞特区。对比此前广东发改委、国家发改委的规划可以看到，纲要的出台是内容逐步在充实。

这恐怕和领导人的个人风格也有关系。比如京津冀协同发展，其实之前也说了很多年，但突破不大，一直在纸面上打转。最高领导人亲自抓起来之后，经过大量调研，制订可行纲要，还任命了常务副总理去协调。粤港澳大湾区的规划也类似。

相比京津冀，大湾区更复杂的地方在于，京津冀还是省份之间的协调，大湾区则涉及“两制”地区的协调，难度更大，要考虑各方意见。

精心构思考虑是有必要的。我们现在不缺政策，缺的是可行的政策，需要非常审慎科学的决策。

粤港澳大湾区示意图。图片来源：中新网

侠客岛：2016年的时候，您和IPP的同事就作为智库向中央提交类似的建议报告，我看消息说当时用的名称还是“环珠江口湾区”。为什么会有这样的理论思考？或者说，从中央的高度谋划粤港澳大湾区，可能出于怎样的考虑？

郑永年：规划有时代背景。一方面，中国经济面临从数量型经济到质量型经济的转变，国内也有如何跨越“中等收入陷阱”的讨论；更重要的是，未来中国怎么走，如何创新。

现在我们谈粤港澳大湾区，大家会说，那我们去东京湾区、旧金山湾区、纽约湾区看看，去学习，这当然是有好处的，但还不够。从我的角度看这个大湾区，对标的应该是欧盟、应该是之前的北美自由贸易区、和曾经进入谈判的TPP。

为什么？因为和这些地区类似的是，粤港澳也面临资源整合的问题。

大陆要告别以往的粗放发展模式，跨越中等收入陷阱，需要各方面的创新；香港的制造业已经都转移到珠三角了，只剩下金融服务业，面临发展瓶颈；澳门更是产业单一。三地都面临瓶颈，各自为战去突破，有难度。

但如果把三地的要素结合起来呢？可能就完全不同。这就和欧盟内部很像，分散开，各自力量不算强；合在一起，人员、资本、技术，全要素流动起来。

比如，香港有很多新技术，没有市场；珠三角有庞大的市场，但技术不如香港；港澳都有优质的服务业经验，比广东强的多，但也没有市场。香港800万人，有8所不错的大学，过一座桥，深圳2000万人口，没有类似等级的大学，甚至广东接近1亿人也只有2所985高校。为什么不整合起来呢？

我在欧洲工作过，欧洲大学之间的人员流动就很密集。英国脱欧面临的一大问题就是，以前欧盟有大学的科研基金，英国的学校从中拿了非常多去支持科研，现在可能就没了。人家是不同的主权国家，资源还能频繁流动，我们是一国之内，不流动反而造成巨大浪费。

从历史上看，欧洲能从二战之后的一片废墟上重新站起，欧盟发挥了极大的作用。当然它现在也面临问题，因为没有超越主权政府的实体组织从中协调。

这个意义上，我们反而可以避免欧盟的弊病：粤港澳三地虽然是“两制”，但我们是“一国”，有中央政府从中协调。换言之，大湾区应该成为“中国内部的欧盟”，既对标欧盟的高标准、好做法，又避免欧盟缺乏协调产生的弊病。

侠客岛：从数据上看，粤港澳大湾区应该说是世界最发达的经济区域之一。这个地区的GDP已经接近10万亿人民币，接近纽约湾区水平，旧金山湾区的两倍；进出口贸易额是东京湾区3倍以上；港口集装箱吞吐量则是这三大湾区加起来的5倍多。但您在此前的文章中却反复说，不要单纯把大湾区理解成“经济上的大湾区”，说这不仅对于地区GDP意义重大。为什么？

郑永年：我在此前文章中说，对地方政府来说，不要觉得大湾区仅仅是个经济项目。当然，没错，这肯定会促进经济发展；但要超越简单的经济思维。大湾区应该是中国现代化的下一个模板。

我们说国家竞争力，什么是国家竞争力？一说到美国的国家竞争力，我们就想到硅谷这些，这是平台。一个国家需要很多具有竞争力的平台，而且是有操作性的平台。未来世界竞争，就是对优质资本的竞争。中国以什么来吸引世界的优质资本？就需要大的平台。

早期中国经济体量小，一两个项目就拉动经济增长了。现在只靠某些地方、某些项目，拉动作用不大。所谓优质资本，不光是钱，还有高科技，技术含量要高。香港是国际金融中心，有服务业、科技、法治、制度优势；澳门服务业水准很高；珠三角产业链完备，有广阔腹地。

现在全球的局势如此，习近平总书记说，中国要更深化改革，更加开放，才能克服贸易保护主义、经济民族主义，大湾区就是这样的谋划。如果大湾区的制度衔接到位、全要素自由流动，又有技术又有市场，还有资金和法治，对于国内、国际的优质资本吸引力就太大了。华尔街不会放弃，欧洲、日本也不会放弃。

侠客岛：您好像也很关注大湾区对于“一国两制”的深化作用？

郑永年：对。港澳地区的制度我们说五十年不变，但是要互相适应。我们不照搬美国、欧盟的制度，但是也要通过学习、借鉴和实践，产生新的制度。你不能说前49年都完全不变、到第51年就自动变嘛，那就太剧烈了。不要机械理解这种原则。

现在内地和港澳都在适应对方，也都各自在产生着变化。况且这里的语言文化本来就是一致的，没有障碍。大家完全可以通过经济、社会上的互动，朝着更好的方向去发展。

侠客岛：11座城市、两种不同的政治社会制度，整合起来的难度可想而知。怎样克服这些困难？或者说我们可以把困难定位在什么地方？

郑永年：主要是行政上的障碍。早期处于简单扩张型发展阶段时，大家自身都有发展空间，也都搞地方保护主义，这是经济发展的必然，美国也是如此。但现在简单扩张已经饱和，大家都面临困境，所以必须克服地方保护主义。为什么三地的市场没法完全起决定性作用？这是病因。

这需要很多细节探索。比如基础设施互联互通，我们现在有了港珠澳大桥、赴港高铁，但是签证仍然是问题。欧盟有个申根签证，签完基本可以去欧盟所有地区，我们要不要研究借鉴？

粤港澳现在有三个独立的关税区，看上去不容易，但是欧盟内部有26个关税区，它们是怎么整合的？三个海关怎么协调、省掉一遍遍通关的中间关节？在这里注册企业，能不能都视为“湾区企业”，而不再分内资、外资，一视同仁？

甚至法律，欧盟内部也有英美法系、大陆法系的不同国家，但障碍也不多。这都是很先进的做法，要学习。

细节会真正解放生产力。我们已经是“一国”了，就要更从技术层面着眼解决问题。不同的制度是眼下的障碍，但未尝不是机会。不同的制度在一起，融合、碰撞，现在的障碍可能转变成优势。这不是谁吃掉谁，而是可以在制度的融合中调试出更优的选择。

比如前面说到香港高校质量不错数量也多，但是招生都招不满，临近的广东却好学校不够多，这就很浪费。能不能整合香港和大陆的科技、弄一个大平台？这都是技术层面的问题。2016年的时候，我就把我们的团队分成几个组，分别研究劳动力市场、房地产市场、教育资源、科技市场整合的问题，因为这都需要细致的技术操作。

最重要的是，市场要起决定作用。不要规定某个城市要做什么、能做什么不能做什么，这应该是市场形成的。深圳的科技就在向东莞转移，因为土地贵了。

政府可以规定不要污染，可以去做好服务均等化、基础设施建设、贸易和法治的规则均等，比如劳动力、公共服务的自由流动。其他的则要让市场去决定。这应该成为共识。

作者：侠客岛