关于甘肃养老服务业健康发展的建议

原标题：关于甘肃养老服务业健康发展的建议

省政府参事室

人口老龄化已成为我国的基本国情。为了进一步了解甘肃省养老服务业的现状和问题，促进全省养老服务业发展，最近我们先后赴酒泉、张掖、天水、平凉和临夏等6个市州，以及福建、山东、四川、宁夏等省区进行调研，通过对当地社区日间照料中心、医养结合的养老服务机构、社会福利机构、公建民营、民建民营等养老服务机构的实地考察，与当地民政、人社、卫计委、老龄委等部门和养老机构负责人进行座谈交流，收集了大量第一手资料，并在此基础上形成了一些初步的意见和建议。

　我省养老服务业发展存在的问题

认识不到位，工作机制不顺畅。无论是理论研究还是政策制定，都缺乏对全省人口老龄化趋势的系统研究和全面兼顾。养老服务业管理理念仍然停留在社会救助层面，试图通过行政手段解决包括人员编制、运营经费在内的所有问题，轻视利用市场机制有效配置资源，已远远不能适应养老服务的新形势和满足养老的现实需要。

养老服务结构布局与服务需求不匹配。一是居家养老的基础地位没有得到体现，以网络平台建设为基础的居家养老服务受益面很小。二是社区日间照料中心在支撑居家养老服务方面的作用没有得到发挥，定位不清晰，给社区、乡镇工作人员造成负担。三是以健康低龄老年人为主要服务对象的养老机构床位空置率极高，但对长期护理需求较高的失能半失能老人的介护服务需求远远得不到满足。由于专业护理人员的缺乏，多数养老机构主要为空巢、独居老人提供服务，为失能半失能老人服务的长期护理床位极为有限。四是一些以旅游、房产租售、生态养生为设计理念的养老机构，远离人口集中的市中心，不符合老年人就近养老、便于子女和家属探望的需要，旅游养老的季节性较强，利用率非常低，前景不容乐观。

重建设轻管理运营。一些已经建成的城乡社区居家养老服务设施，由于缺乏必要的运营经费和专业人员，利用效率极低，这在社区日间照料中心的管理和运营中表现尤为突出。民建公助养老机构，缺乏有效监管，同样存在利用效率不高的问题。民办机构普遍存在入住率低、亏损等问题，如张掖市临泽县某民营养老院，设置床位80张，现入住7—8人，入住率10%，空置率高达90%。酒泉市鑫龙夕阳红老年公寓设计收费3800元／月／人，实际只收2400元，最低的2000元，有197张床，固定住的只有7人。

投资的社会效益不高。社会福利彩票收入、中央财政专项支持、地方配套资金和养老服务产业基金、企业自筹等多元化筹资渠道初步形成，但存在企业套取政府低价划拨土地和补贴、床位补贴、低息或无息贷款的现象。企业利用闲置和经营不良的房产，套取国家优惠政策支持的情况时有发生。产业基本处于空白状态，机构数量少，规模小，类型单一。在创造就业和产值方面的贡献极为有限。福利彩票全部用于基础设施建设，没有为管理、培训、运营准备资金，有效带动社会资本投资养老服务业的作用发挥不明显。

促进我省养老服务发展的几点建议

1.建立具有规划和协调功能的综合行政机制。建立与“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合”的要求相适应的行政机制。可借鉴福建、山东、四川等地的做法，成立省级领导小组，在卫生、民政等部门设立专门工作处室，统筹规划和综合协调全省养老服务业发展事宜。统计部门将养老服务业发展信息列入常规监测报告系列，为全省养老服务业的健康发展提供及时可靠的数据和咨讯。立法部门应尽快制订出台促进养老服务业发展的法规条例。

2.实施社会赡养系统重建工程。社区居家养老是养老模式回归正常化的体现，适应当前国际趋势，也符合国情。城市化、工商化过程侵蚀了传统的孝道文化与老人赡养意识，致使传统的赡养系统功能丧失殆尽，家庭结构的变化特别是独生子女政策的实施，进一步削弱了家庭的赡养功能，重建基于中国国情和地方文化特色的社会赡养系统势在必行。建议通过发挥老龄委的作用，与宣传部门、各类群团组织、基层组织联合，弘扬孝道文化，修复社区和家庭的养老功能，实施非正式社会赡养系统修复工程。

3.建立和完善医养多元结合的政策体系。医养结合是养老服务的基础，要从医养结合的资源整合、服务方式和服务内容等方面建立政策体系。一是建立和完善长期护理老人的医保政策；二是建立和完善针对各类养老机构健全医疗卫生功能的卫生政策；三是建设基层医疗卫生机构向居家养老的辐射，实现基层卫生与社区养老在体制机制上的融合的具体政策；四是鼓励有条件的公益和民营医疗机构通过租赁、自建等形式，开设非营利养老机构，包括社区日间照料中心和农村幸福院等。鼓励基层医疗机构，以非营利社会组织的性质，通过承接公建养老机构政府，或自建养老机构，提供老年长期介护服务，有条件的医疗机构可承担全省老年护理技术培训任务，以及向社区居家养老的老人提供签约上门服务。

4.扶持养老专业化社会组织，全面推进养老服务PPP模式。公建民营是实现养老服务产业化的必然选择，通过市场配置资源，可以有效解决人力、财力不足和管理不到位的问题。福建、山东、四川的经验表明，通过PPP模式，实现了政府和社会资本在养老服务领域的积极合作，通过降低登记门槛、政府购买服务、公建民营、支持民建民营等方式，积极扶持和引进养老服务专业化社会组织，是实现这种合作的前提。社区居家养老一体的养老服务基础系统，面大而需求庞杂，完全由政府举办不仅力不从心，还会出现许多弊端，公建民营是解决这些问题，避免弊端的最佳选择，既能通过市场手段有效配置各种养老资源，强化社区居家养老服务的基础地位，又能将养老服务发展为一种庞大的产业链。

5.发挥政府主导作用，培育和建立多支柱的养老保障格局。一是建立城乡统筹的失能半失能老人长期护理保险制度，由政府、单位和个人共同承担缴纳保险金，减轻失能半失能老人长期护理的经济负担；二是将农村高龄老人补贴年龄提前到75岁，更符合我省自然环境、气候及农业劳动条件差、人均寿命短的特殊需要。三是建立农村老人照顾财政补贴政策，政府对提供照顾的亲属、邻居提供必要的经济和社会支持，让他们自愿承担老年人的照顾，建立有效解决农村空巢老人、高龄老人社区居家养老服务不足的问题。

6.改革养老服务业筹资机制。一是借鉴山东经验，采取政银企合作建设的方式，运用国家专项建设基金和开发性金融支持政策，在全省医疗条件较好的大、中型城市建设一批康复护理型PPP养老项目，增加介护型养老床位供应量。二是学习福建经验，通过加大省级财政投入，逐步扩大养老服务产业发展基金规模，重点投向社区居家养老基础设施建设、介护型养老机构建设和购买养老服务类项目等领域，有效带动社会资本投入养老服务业，加强社区居家养老的基础地位。三是将农村特别是贫困县农村就近养老服务列入省政府重大民生工程，列专项经费，鼓励和支持有条件的卫生院、农家乐、中医诊所等机构，设介护服务床位，为当地农村高龄空巢老人和失能半失能老人提供介护服务。(执笔：省政府参事李发昌李堋李华平李宗锋，省政府参事室特约研究员苏冠旺，省社科院教授包晓霞)