国家明确生态补偿原则：“谁受益谁补偿”

本报记者 王尔德 北京报道

近日，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）。

21世纪经济报道记者获悉，这项政策酝酿已久。党的十八届三中全会明确提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”之后，政策制定进程加快。

2015年，我国修订实施后的《环保法》明确规定：国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。

“《意见》确定了生态补偿的原则为‘谁受益、谁补偿’，这有利于厘清生态补偿和生态赔偿的关系。”中国农业大学中国生态补偿政策研究中心主任靳乐山对21世纪经济报道记者分析，“《意见》整体上将生态补偿的范围限定于生态保护领域的补偿，大体上排除了生态建设领域的补偿。”

在意见之外，发改委还在牵头组织起草《生态补偿条例》。

七大重点领域开展生态补偿

《意见》提出了生态补偿的七大重点领域，主要包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地。

“和2013年发改委主任徐绍史在十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上做有关生态补偿的报告相比，《意见》明确将矿产资源开发排除在生态保护补偿之外，这是一个很大的变化。”靳乐山分析。

在七大重点领域中，水流的生态补偿最为引人关注。国办要求，在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河重要蓄滞洪区以及具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊，全面开展生态保护补偿，适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。

靳乐山指出，水流的生态补偿比其他6个领域的生态补偿要复杂，因为流域的生态补偿通常涉及到上下游和跨行政区域的问题，其中涉及到的利益协调机制比较复杂。

21世纪经济报道记者获悉，财政部和环保部正在共同推动流域上下游横向生态补偿机制建设工作，通过上下游建立“成本共担、效益共享、合作共治”的机制，更好地运用经济杠杆进行环境治理和生态保护，形成流域保护和治理的长效机制。

对此，财政部副部长刘昆曾经公开表示：“中央财政将通过水污染防治、国土江河综合整治、农村环境综合整治等资金渠道加大支持力度，将相关资金更多地向横向生态补偿这个平台倾斜，以发挥资金合力。地方财政部门也要拓宽资金来源渠道，加大资金整合统筹力度，创新方式，更好地支持流域治理。”

开展横向生态补偿试点

《意见》提出，在中央转移支付这种纵向生态保护补偿之外，要推进横向生态保护补偿。

徐绍史曾经分析，横向生态补偿发展不足的主要原因是，在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。

为此，《意见》提出要研究制定以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励受益地区与保护生态地区、流域下游与上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。

国办要求，鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点。

同时，国家将继续推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江-韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。

“横向生态补偿机制在方案设计上应该简单一些，不要弄得太复杂，无法或者不便操作。”环保部南京环科所所长高吉喜对21世纪经济报道记者分析。