北京抗霾史：17年前已预见PM2.5系未来治理难题

2015年12月9日，北京。国贸附近的一处公交车等候区，戴口罩的市民。当日，霾橙色预警和空气重污染红色预警中，京城仍处于雾霾的围困当中，能见度较低。 澎湃新闻记者 权义 图

雾霾，如今已成为北京无法摆脱的一个标签。

早在17年前，因申奥治理大气污染而成立的北京“蓝天工程”课题组就已预见到，PM2.5（雾霾的主要成分之一）将是未来大气污染控制面临的难点问题。

从那时开始，北京铆足了力气推进空气污染整治工作，雾霾也成为被整治的一部分，尽管这个词在当时还未广为人知。

期间，外迁高污染、高排放企业，提高机动车排放标准，从而削减污染物基数；革新环境空气质量标准，增设了PM2.5监测指标，来反映大气污染度的真实情况；制定空气重污染应急预案，建立了一整套应对污染天气的应急响应机制，来削减污染物的浓度峰值；参与京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，探索区域性联防联控的机制……

北京十余年来的“抗霾”工作取得了不小的成绩：与1998年比，2011年大气中年平均PM10浓度下降了39.4%；PM2.5自2013年监测以来年平均数值三连降，今年前11个月累计平均浓度为74微克/立方米，同比下降16.6%。

然而，北京“抗霾”的成绩单，距离2017年PM2.5年均浓度60微克/立方米的官定目标还有不小差距。更为重要的是，这些数值与公众的实际感受仍不相匹配，雾霾在今年仍然来得凶猛且频繁。

外界期望，北京在“抗霾”方面能够做得更多。

PM2在1998-1999年间占比已高达61%

2014年10月24日，北京地坛公园一位戴着口罩的女士正在查看手机。当日，中央气象台继续发布霾黄色预警，京津冀地区仍有中度、重度霾。 权义 澎湃资料

“在1997年……有的日子,人们的呼吸也会感到不畅，好像有异物被吸进；人们习惯了北京‘灰蒙蒙的天’，看‘白天的太阳像云中的月亮’……很少有人意识到，我们的大气质量出了问题。北京的大气质量真的出了问题，并且在1997年、1998年两年达到相当严重的程度。”

这是《北京日报》2002年的一则报道，回顾了北京1997-1998年间遭遇的空气“异常情况”。

这种“异常情况”，实际上就是如今广为人知的“雾霾”现象。但在彼时，人们尚未使用 “雾霾”一词，而“雾霾”的主要成分之一PM2.5这一概念也尚未走入常识。

1998年，北京再次申奥，国务院将北京市列入全国唯一的环境治理重点区域，要求限期治理。

此后， “雾霾”作为北京市大气污染的一部分，也被纳入了一揽子整治措施中。

当年8月，北京市召集一批环境领域专业团队，开始单独针对空气质量进行治理对策研究，名为北京“蓝天工程”。

“蓝天工程”研究课题集中了当时国内最先进的大气监测仪器和设备，以及数十名多年从事大气环境研究的国内外顶尖专家。

在1998年10月至1999年12月期间，经六次大型综合性现场观测研究和一些专题监测研究，课题组得出一个非常超前的结论：PM2.5将是今后大气污染控制面临的难点问题。

大气综合观测结果显示， 1988年至1998年10年间，北京市大气中总悬浮颗粒物（TSP）平均质量浓度变化不大甚至略有减少，但是不同尺度的粒子浓度却发生着重要变化，直径大于 2微米的粗粒子减少约10%左右；而直径0.1-2.0微米的粒子增幅达15%以上。

检测数据还显示，北京市大气中粒径小于2.0微米的细颗粒，在1998年至1999年间比例达到了61%。

国家城市环境污染控制工程技术研究中心研究员彭应登在回顾这个课题时称，这标志着北京的大气污染由煤烟型污染，转向煤烟与尾气叠加的复合型大气污染。

但问题来了，当时的空气质量衡量指标中，颗粒物一项里并没有PM2.5这一标准。彼时的标准，才刚将PM10（直径小于等于10微米的颗粒物）纳入监测中。

PM10，又称可吸入颗粒物，这类颗粒物可通过鼻腔长驱直入深达肺泡，成为所有常规大气污染物质中对人体危害最为严重的一种。

从1981年开始，北京的总悬浮颗粒物指标（TSP）和二氧化硫的监测数据已向全球大气监测系统上报。PM10在1996年被修订进《空气环境质量标准》中，1998年左右被纳入到北京的空气监测指标中。

在这个年代，PM2.5还停留在科研用语阶段，其广为人知并纳入国家层面的监测指标体系中，是十多年后的事情了。

奥运年PM10浓度比9年前下降66.48%

2013年3月9日，北京遭遇今春第二次大风沙尘天气。沙尘从西部传输进入，PM10小时浓度出现急剧升高，百花山、门头沟滨湖广场、昌平定陵等监测站点的小时浓度均超过500微克立方米。 刘行喆 澎湃资料

乘申奥东风，在“蓝天工程”课题组立项之前，北京市的治污行动已经开展。

按照《北京市环境污染防治目标和对策（1998-2002）》，1998年2月，面向社会民众的市区空气质量周报开始发布，保证北京市民及时了解全市环境状况；8月，新的《轻型汽车排气污染物排放标准》公布。

此后，为控制煤烟型污染、机动车污染、扬尘污染、工业污染而制定的四大对策、18项具体措施在北京渐次铺开。

从1998年末开始，北京市实施总投资达122亿美元的环境改善计划，为治理煤烟型污染，北京市提出改善能源结构，“煤改气”、“煤改电”、低硫煤得到大力推广。

机动车排气污染控制方面，北京市制订了一套严于国家标准的地方机动车排气污染物排放标准，全面实行汽油无铅化。对近18万辆1995年以后上牌照的在用车、10万辆1995年以前上牌照的在用车，加装对应的尾气处理装置，使其基本达到新的排放标准。

值得一提的是工业污染源的控制，截至2000年，有60多家企业迁出市区，按照1999-2004年《北京市工业布局调整规划》，四环路内企业还要每年搬迁出市区20-30家。

各项整治措施推行两年后，北京市区大部分燃煤低矮面源被消灭，绿化率达到36%，大气的四项污染指标平均下降了20%。大气中二氧化硫由120微克/立方米下降至71微克/立方米，相当于伦敦、巴黎、东京、首尔4-8年的下降幅度。

虽然成绩显著，但仍然无法庆贺。

公开资料显示，2000年北京“空气质量二级和好于二级天数”为177天，不到全年一半，据《科学新闻》杂志 2000年的消息，北京在当年应该“秋高气爽”的9月15日至10月20日，“真正的蓝天、白云不过十日”。

2001年7月13日，申奥成功的当晚，时任北京市环保局副局长、奥申委环境生态部部长余小萱激动万分地称，申奥成功是对前一段北京环境治理工作的肯定，更艰巨的任务还在后头。

秉承“绿色奥运”的理念，北京继续推进“三高”（高污染、高耗能、高耗水）企业外迁和机动车排气污染控制工作。

到2010年，北京累计有300家“三高”企业停产退出，位于北京市东南部的化工企业已全部关停或搬迁。奥运前后，北京冶金、电力、化工、建材四大传统重污染行业的结构调整基本到位。

北京大学医学部教育部流行病学重点实验室马宁等人在奥运会后统计，北京自申奥后共制定与改善空气质量相关的法规、标准57部，其中有21部涉及能源结构改善，42部涉及机动车污染治理，22部涉及工业大气污染治理，17部涉及扬尘污染治理。

从数据来说，北京市交出了一份非常漂亮的成绩单：全年空气质量二级和好于二级天数”从2000年的177天，增加到2008年的274天，PM10年均浓度一项，2008年较1999年下降了66.48%。

PM2.5被“推入”官方监测标准

2015年12月1日，北京。朝阳门地铁口，下班回家的人群中，不乏佩戴口罩的市民身影。当日，北京市再次发布大雾橙色预警，截止当日，今年最严重空气污染过程已持续了5天。澎湃新闻记者 权义 图

尽管环保部门发布的空气优良天数剧增，但公众感受到的雾霾天数却也在持续增加，以至于很多人质疑官方数据的真实性，称北京是”被蓝天“。

根据中国臭氧监测试点工作统计，2009年全年，试点城市中发生灰霾的天数占监测天数的14%至57.8%。

投入了如此巨大的社会成本追求“蓝天白云”，却依然没有改变百姓眼中“灰蒙蒙”的天空，问题何在？

一个原因是，大气污染整治的速度跟不上污染排放的增长速度。

1998年至2012年，北京市机动车保有量翻了三倍，超过300万辆，常住人口接近2000万，一环套一环的道路仍在向外延展。根据《2012年北京市环境状况公报》，2012年全市污染物排放量大致相当于在2011年全市污染排放总量的基础上，再增加一个小到中型城市的排放量。

而官方数据与公众切身感受存在偏差的另一个重要原因是，作为雾霾主要成因的PM2.5一直未被纳入空气质量评价标准之中。

据南方周末2011年报道，彼时在不包括PM2.5的空气污染指数下，全国70％以上的城市空气质量可以达标，如果PM2.5采用世界卫生组织第一时期过渡标准，将其纳入修订中的新国标的话，城市空气质量的合格率可能会下降到20％。

就在一年前的2010年，环保部拟第二次修订《环境空气质量标准》时，呼声很高的PM2.5指标并未能被纳入强制性监测体系，而是作为制定和实施地方环境空气质量标准的参考污染物。

所幸，各方呼声最终将PM2.5“推进”到官方的空气质量评价标准中。

2011年底，历经3年20余次修改后，《环境空气质量标准》二次征求意见稿中，将PM2.5、臭氧（8小时浓度）纳入常规空气质量评价，并收紧了PM10、氮氧化物等标准限值，提高了监测数据统计有效性要求。

自2012年开始，北京不再使用“空气质量二级和好于二级天数”指标，改用主要污染物浓度下降率指标，其中就包括了PM2.5。

北京从2013年开始全面监测PM2.5浓度值，结果显示2013-2015年该数值实现了三连降。

虽然PM2.5数值在持续下降，然而从公众的感受来说，雾霾依然在凶猛且频繁地袭击北京。

今年11月底袭击北京的雾霾非常严重，多处空气质量指数爆表，一个监测点的数值甚至逼近破千。这场雾霾才过去四天，接着就来了第二轮雾霾。

中国环境科学研究院副院长柴发合在接受澎湃新闻采访时称，在污染物基数没有得到有效削减前，冬季即便蓝天再现，空气污染仍如悬顶之剑，在不利气象条件催化下，随时可能再次落下。

空气重污染应急预案已改版3次

2015年11月30日，北京。朝外大街，雾霾中一女士正在横穿马路。当日，北京市将空气重污染预警升级为橙色预警。 澎湃新闻记者 权义 图

削减污染物基数是一个长期的过程，短期内则要靠在雾霾来临时启动应急响应机制，以减缓污染物累积进程，削减污染物的浓度峰值。然后，等风来将雾霾吹散。

2013年9月，国务院下发《大气污染防治行动计划》，首次提出了环境污染应急管理的任务。一个月后，北京市就制定下发了第一个城市环境污染应急预案并启动实施。

2013年底，一场波及25个省份，100多个大中型城市的雾霾来袭，全国平均雾霾天数达29.9天，创52年来之最。环保部随之紧急下发《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》，敦促各地政府编制应急预案。

各地在一年后交上答卷：20个省（区、市）、近2/3的地级市编制了应急预案，共发布200余次重污染天气预警并采取响应措施。

但北京市制定的应急预案在实践中却陷入了一场争议。

在今年11月底一场异常严重的雾霾过程中，北京在将近五天的空气重污染中一直维持橙色预警。而按照应急预案规定，重污染持续72小时以上，应该发布红色预警。

北京环保局给出的解释称，重污染曾在第三天出现过短暂缓解，因而不符合启动红色预警的条件。

民众的感官并不是精确的机器，北京环保局的解释演变成一场“橙红”之争。

北京在四天后的程度较轻的第二轮雾霾袭击中采取了“补偿”措施，提前31小时启动了橙色预警，随后又升级为红色预警，实行单双号限行、中小学停课等措施。

这些应急措施取得了成效。北京工业大学环境与能源工程学院教授程水源称，“从数据看，北京市采取预警措施后，污染物平均减排比例是30%左右，若没有采取这些措施，PM2.5的浓度将会比现在升高10%左右。”

虽然舆论对北京预警“橙红门”的质疑得以平息，但关于北京预警体系的科学性问题也引发了人们的反思。

北京市环境保护监测中心主任张大伟在接受中国青年报采访时表示，目前的《北京市空气重污染应急预案》确实存在问题，比如预测明天可能空气质量相对好转，但是今天的空气污染非常严重，是否能够启动更高级别的预警？他认为，预案确实缺少这方面的考量和划分。今后肯定会对这些问题进行考虑，及时进行调整。

张大伟还称，北京市空气重污染应急预案已改版3次，经过这次空气重污染过程，有可能未来会做进一步的修改、完善，将污染程度、持续时间等一并考虑进来，作为预警启动的前提条件。

与周边五城试点联动预警

雾霾在城市上空飘来飘去，不受地界束缚，因此对其治理也不能一城或一省各自为战。

2012年，时任北京市副市长洪峰曾表示，北京空气中“有24 .5%不是北京产生的污染，主要是天津和河北来的，天津现在烧煤近7000万吨，河北烧煤2亿吨。”

彼时洪峰就指出，应该建立国家层面的京津冀协调机构，确定地区治理的产业结构，制定特殊的产业标准来解决这个问题。

次年10月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（以下简称“京津冀协作小组”）正式成立，涵盖了北京等六省（市）和环保部等七部委，确定了重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度。

长期从事能源环境治理研究的上海社科院国际关系研究所副研究员汤伟称，区域性联防联控是一个长期且复杂系统性工程，不但需要中央政府协调，还需其他诸多经济社会发展条件。如河北无论污染物排放总量还是空气中污染物浓度，远高于北京、天津，但囿于经济发展水平和自身财力，河北本省能力难以实现与京津同步治理，这将延缓区域环境质量改善的进程。

针对这种情况，“京津冀协作小组”在2015年5月19日召开的第四次工作会议上研究了“2+4”核心区的结对合作机制，具体而言，北京与廊坊、保定，天津与唐山、沧州分别对接，重点在资金、技术方面支持河北四市，落实重点工程项目。

除了区域联合治理污染源，如何在雾霾应急响应方面实现区域联动的长效机制，也是“京津冀协作小组”一直在在考虑的问题。

今年11月16日召开的“京津冀协作小组”第五次会议发布了《京津冀核心区域空气重污染预报会商及应急联动工作方案（试行）》第二次征求意见稿。

意见稿提出，当预测北京、天津、唐山、廊坊、保定、沧州6市中至少有4个城市，空气质量未来连续4天及以上、持续达到5级（含）以上重污染水平时，6市将共同提前启动实施各自的最高一级应急减排措施，以遏制区域空气中污染物的累积速度。

如上述试点方案能够成功，未来还将逐步扩大到京津冀及周边地区的全境。

一直以来，重大盛会都是中国推进污染治理的重要契机，也是摸索快速整治污染经验的试验场，“奥运蓝”、“APEC蓝”、“阅兵蓝”都是这一模式的典型案例。

中国气候变化事务特别代表解振华就曾说，“现在出现了‘阅兵蓝’、‘APEC蓝’，为什么？因为找到了根源，治理的措施是非常对头的，只要下决心，这个问题是能解决的。”

2015年1月，作为北京冬奥申委主席的北京市市长王安顺表示，申办冬奥的意义重大，对雾霾治理有重要的促进作用，“申办冬奥将可促进基础设施建设、雾霾治理和京津冀一体化。”

7月31日，中国申办冬奥成功，北京携手张家口获得了2022年第二十四届冬季奥林匹克运动会的举办权。

这是中国体育的一个好消息，也是北京治理雾霾的一个好消息。

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