湖北一镇政府请律师帮村民告政府 市长出庭应诉

11月8日，中央政法委发布《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见》，提倡各地政府购买法律服务，请律师帮助当事人化解信访矛盾。

南都记者了解到，为求解“信访死结”，湖北、吉林、山东等多地都已探索在涉法涉诉信访案件化解中引入律师力量，这一做法不仅取得一定实效，也获得中央高层认可。

涉法涉诉类信访改革，正逐步进入“攻坚期”。

由于上访者“信访不信法”的心理，此前，在全国每年的信访总量中，大量为涉法涉诉信访，有统计数据显示：诉访分离前，进京上访中约有半数是涉法涉诉信访。

“从县法院告到州法院、再到省法院，一级级法院、检察院地告过去，有的当事人像‘杠’上了一样，一定要‘死磕’到底。”有负责处理涉法涉诉信访案件的人员告诉南都，这些案件就像信访中的“死结”，纠结多年，复杂难解。

面对“信访死结”，律师能发挥怎样的作用？怎样破解？近日，南都以湖北恩施作为样本进行了探访。

案例

母子“翻脸”14年律师“翻案”调解

在湖北恩施，上访了14年的张祥林(化名)终于在今年8月份结束上访之路，与母亲和解。

14年上访，在他身上轧出明显的痕迹。57岁便已满头白发，让张祥林看上去比实际年龄老一截；一路上访一路研究法律，开口便长篇论述“公权力与私权力的界线”。

张祥林坚持上访，源自2001年以改制职工身份买房子。那套100多平方米的房子来得不容易：当时，张祥林只有5000多元，母亲出了56000元，才买下来。到年底，张母将儿子告上法庭，称当时是委托购房，要求重新判定房屋所有权。法院审理认为房屋归张母所有。

张祥林不服：只有自己有购房资格，房产证等证件上也是他的名字，怎么能这样判？14年里，张祥林从州法院一直找到北京去喊冤。

接访人员对张祥林的执拗印象深刻：冤屈积攒成怨恨，调解时，法官刚开口，张祥林拍着桌子跳起来就骂，“最狠的时候，还撂话说要干一件震惊全国的血案。”

转机发生在2013年。

恩施州政法委聘请“涉法涉诉信访律师顾问团”，梳理出100件涉法涉诉信访“骨头案”，请15名律师“会诊”帮忙化解，张祥林案被列入其中。这一做法，当时在全国也是首例。

负责张祥林案件的是湖北中和信律师事务所律师曹亦农和谢景斌。“法院判决明显不合适。”谢景斌介绍，张母所说的“委托购房”，没有书面委托，证人证言也很微弱。这一意见最终写进律师顾问团出具的法律意见书，推动案件进入纠错程序。

律师顾问团还当起“和事老”，分头找张祥林和张母谈了七八次话，在张母病重时送医院就医，促成二人和解。今年9月，张祥林与母亲达成调解协议：房屋产权在张母过世后归张祥林所有、张祥林负责张母的生养死葬和医疗看护。

对张祥林等涉法涉诉信访人来说，“独立”的律师顾问团更具亲和力。

首次与律师顾问团见面，张祥林对曹亦农的印象是“一身正气”。张祥林解释说，因为曹亦农是“从外地(武汉)来的律师，不像当地的(律师)，不敢告贪官”。

律师顾问团成员、湖北立丰律师事务所律师吴畏解释：信访人上访多年没有结果，往往由此认为其中存在司法腐败。

谢景斌认为，涉法涉诉信访中，司法机关是矛盾和问题产生的一方，信访人对他们的态度比较对立，而律师作为第三方，话更容易说进信访人的“心坎里”。

在律师顾问团团长曹亦农看来，律师从公平公正、帮助化解矛盾困难角度出发，如果能耐心听信访人陈述，了解他们生活中的困难，并从法律角度做解释工作，将能与政法委、司法机关形成合力，逐步解开“信访不信法”的“死结”。

成果

百件积案中19件被纠错

包括张祥林信访案在内，2013年恩施州梳理的百件涉法涉诉信访“骨头案”，由律师顾问团逐一评议化解，目前，已有55件化解。

曹亦农介绍，经评议，100件信访积案中，有19件是原司法机关对事实认定、法律使用方面存在问题、建议进入纠错程序的。其余的法律程序上并无问题，而是由于工作方法、信访当事人对法律理解等方面存在问题导致。

截至目前，当地司法机关审查后采纳律师顾问团建议，对这19件案件启动审查或纠错程序。

为什么律师的一份意见书，就能从司法程序上启动对“冤假错案”的纠正？

曹亦农介绍，恩施州拿出一批疑难案件请律师顾问团从独立、专业的角度重新评议，是为了找出问题“症结”，方便“对症下药”，并非请律师帮忙“管理信访”。

“政法委聘请律师顾问团，付费购买法律服务，律师只对政法委负责，他们每出具一份法律意见书、化解一起信访案，都有相应的报酬。”恩施州政法委工作人员解释，律师顾问团出具的法律意见书并不对外公开，而是先交给政法委，由政法委转交给相应的司法机关。

经验

政府请律师帮村民告市长

在恩施州政法委聘请律师顾问团化解“积案”的同时，恩施个别乡镇也尝试聘请政府法律顾问，免费给乡镇居民提供法律咨询和法律援助。

“这是被逼出来的试点。”恩施沐抚办事处党委书记黄向前坦言。这个地处“恩施大峡谷”景区的小镇有3万多村民，2008年以来旅游初兴起，征地建设、山林土地流转引发矛盾和纠纷让小镇一度成为“信访重灾区”。

让黄向前印象深刻的是，2012年3月，有村民听说沐抚办事处要搬迁的传言，200多名群众将办事处办公楼围困了10多个小时无法上班。

“大家是信访不信法，信大官不信小官，有事就要来找‘一把手’。”黄向前无奈地摆手，“整天都在接待信访群众，根本没时间搞建设研究发展。”

在此背景下，2013年5月，沐抚率先聘请7名法律顾问，将在一层层调解中解决不了的问题引入法律渠道。

“老百姓不懂法，也请不起律师，就由政府出钱帮他们请法律顾问。”黄向前算了一笔账：7名法律顾问，每年咨询费共计3 .5万元；另外，对家庭困难、集体性矛盾纠纷、或诉讼对象为行政机关、集体、企事业单位的信访群众，可以由法律顾问团免费代理，费用由办事处垫付。2014年全年，律师咨询费、诉讼费支出10万元，这比信访维稳成本低很多。

沐抚小镇7名法律顾问的手机号，被印成小卡片和宣传单发到每家每户。

夷水律师事务所主任袁作禧受聘为法律顾问后，手机被打成了“热线”。刚开始有的村民不相信律师，一个问题甚至会找7个律师逐一问一遍。半年后，更多人是遇到问题主动要走司法程序。

上个月，沐抚20多户人家发生山林纠纷，认为政府发错了林权证，请法律顾问代理诉讼，将办事处告上法庭。由于沐抚办事处是恩施市政府派出机构，最终由市长出庭应诉。

黄向前觉得挺有意思：“政府掏钱给请律师，被告人却是政府。”

统计数据显示，政府法律顾问制度建立以来，2013年和2014年，沐抚连续2年没有越级上访。

算账

以法服人比接访成本低

沐抚的尝试，在恩施得到广泛推广。

目前，恩施州已在乡镇普遍建立“法律顾问制度”，每个乡镇聘请7—10人规模的律师团队。

恩施州政法委副书记覃力介绍，政法委聘请涉法涉诉信访法律顾问团化解积案，解决的是“存量”，普遍建立政府法律顾问制度，在矛盾产生源头就引导走法律途径解决，减少的是“增量”。

覃力给出一组数据：今年1—9月，恩施州进京违法上访54人次，较去年同期下降近70%；其中涉法涉诉类进京违法上访3人次，比去年同期下降75%，比2013年同期下降近95%。

曹亦农认为，在涉法涉诉信访案件化解和预防中，应鼓励政府建立起购买法律服务的机制。“算经济账，律师参与涉法涉诉案件化解具有一定公益性，一份法律意见书政府给2000-3000元报酬，化解一个案件2万-3万，此外还有一些适当的补助奖励。这与信访接访的‘无底洞’相比，成本低很多。”曹亦农说，算“政治账”，老百姓合法权益得到维护，换来的是对党和政府“打内心的服”。更为重要的是，在此过程中，将培养新的法律意识和法制思维方式，将党委政府部门、社会群众此前的“行政本位”变为“法本位”。

但也有律师向南都表达担忧：在涉法涉诉信访案件的调解中，律师需要投入大量的时间和精力，如此低价的“购买法律服务”恐怕难以为继。

不过，曹亦农、袁作禧等律师却保持乐观：政府购买制度搭建起来，财政投入应该会逐步提高。