【背景】
在工伤保险已经常态化的今天，工作中发生意外，能否被认定为工伤，对劳动者来说至关重要。作为行使工伤认定权的行政机关在遇到疑难复杂、法律规定模糊的案件时，更是慎之又慎。为确保认定的准确性，四川省成都市武侯区人力资源与社会保障局加强与武侯区人民法院的沟通联系，对相关法律、司法解释及案件难点的理解进行座谈交流。然而，司法实践中仍然有一些劳动者或者用人单位对工伤认定决定书不服而起诉到人民法院进行行政诉讼。为了进一步规范工伤认定具体行政行为，同时也为了对行政机关在实际工作中遇到的困难进行回应，从而减少或避免此类行政诉讼案件的发生，减轻当事人的诉累，武侯区法院梳理了近年来受理的工伤认定行政案件的特点后，向武侯区人力资源与社会保障局提出司法建议。
【建议】
成都市武侯区人民法院司法建议书
〔2015〕武侯建字第1号
成都市武侯区人力资源与社会保障局：
随着社会经济的发展，企业用工量的增加，发生工伤事故的劳动风险越来越大。为了正确审理工伤认定行政案件，保障劳动者和用工单位的合法权益，促进劳动保障行政机关依法行政，现针对我院近年来审理工伤认定案件中发现的行政机关在工伤认定时存在的问题梳理如下：
1.认定标准不统一。工伤案件逐年增多，且日趋多样化和复杂化，由于现行法律对工伤认定的标准规定比较抽象，而伤亡事故发生的情形千差万别，造成在进行工伤认定时有些案件把握标准、尺度不统一。
2.文书制作不规范。在制作相关工伤认定结论书时表述过于简单，缺乏说理性，以致当事人对工伤认定结论存在疑惑和不理解，进而导致诉讼的发生，增加了当事人的讼累。
3.办案流程不严格。随着用人单位陆续参加工伤保险和工伤保险待遇大幅提高，而工伤案件又不断增多，出现了一些案件事实不清楚、材料不完整、程序不规范等情况，致使作出的工伤认定在公正性上引发当事人认同度不高。
针对以上出现的问题，建议如下：
1.对于认定标准上，严格把握工伤认定条例和司法解释的规定，对于工伤认定应进行分类，对于一类案件应采取一个认定标准。在劳动关系不明确的情况下，可以建议当事人先经过劳动仲裁或诉讼确定劳动关系后，再根据实际情况作出工伤认定决定，避免工伤认定劳动关系和仲裁、诉讼不一致的情况出现。
2.对申请认定工伤的案件，申请、受理、限期举证、调查取证等多个环节，严格依照法定程序进行。严把工伤入口关，严格认定程序，对事实争议大、疑难案件，深入现场调查，把准认定事实;对相对人、证人进行调查询问时应尽量细致，笔录询问内容应更加完善。根据深入调查的结果，完善文书对事实认定的详尽描述，对法律适用的辨法析理，使文书层次更加清晰，逻辑更为严密。
3.在受理、调查、送达文书等必要环节制作文书模板，以提高办案效率，规范行政行为。在受理阶段，严格审核申报材料，对于材料不完整的一次性书面告知需要补齐的全部材料;在调查上，应向对方送达举证通知，明确责任后果;在送达行政文书方面，可参照法院送达文书的方式，限制随意性的送达方式，避免出现举证不能。
以上建议请研究处理，并将反馈意见及时函告我院。
二○一五年一月六日
【效果】
该司法建议发出后，成都市武侯区人社局高度重视司法建议书中梳理的近年来工伤认定案件中存在的问题，经专题研究，于2015年1月19日作出反馈，其函复如下：
1.建立案例分析机制，促进工伤认定标准统一。通过归纳整理典型案例，对其中具有典型性、代表性的工伤认定案件的适用法律、调查取证、自由裁量、复议诉讼等情况综合分析，并编辑归纳整理典型案例的相关材料，形成同类案件的基本共识。
2.坚持定期学习制度，确保掌握最新政策法规。不断加强对工伤认定最新的法律法规及司法解释的学习，定期到区法院进行交流座谈，提高我局工伤认定工作人员的理论水平，促进政策法规与实际业务的高度融合。
3.健全集体研究制度，重点研判疑难复杂案件。对于受理的死亡、重伤和复杂疑难工伤认定案件，实行集体研究制度，并就法律适用问题广泛征求区法院、市人社局工伤处和我局法律顾问等单位部门的意见建议，最终形成书面集体研究决定，由分管局领导签审后，归入工伤认定业务档案。
4.创新矩阵式办案模式，进一步提高办案效率。创新设立矩阵式办案工作小组，将我局工伤认定科全体工作人员分为三个既独立又协同的办案小组，发挥互补性、机动性优势，进一步提高办案效率。
5.完善配套管理章程，促进办案环节更加规范。制定《工伤认定办理指南》、《工伤认定窗口工作流程图》、《工伤认定科窗口工作人员职责及工作规范》、《工伤认定内部工作规程》等内部工作文件，着重从办案流程、内部分工、操作细则、调查核实、文书制作等方面进行全方位、全环节的规范。
综上，该司法建议的发出，既加强了法院与行政机关的沟通，增强了相互间的信任，又为促进行政机关依法行政，共同为推进武侯区“依法治区”工作添动力、增合力，取得了良好效果。
(作者单位：四川省成都市武侯区人民法院)
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